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【学习探究】新广告法能否治乱(四):烟草广告的禁限博弈
[发布时间:2016-04-22 00:00:00] [阅读次数:450次] [来源:广告科] [作者:]
 

烟草广告究竟是彻底禁止,还是仅仅加以限制?这是此次广告法修订最大的争议焦点。围绕着烟草广告的存废,一场空前激烈的立法博弈贯穿了修法全过程。
   
我国是全球最大的烟草生产国、消费国和受害国。据统计,我国卷烟产量和消费量约占全球的40%,吸烟者超过3亿人,约占全球吸烟者的三分之一。每年约有140万人死于烟草相关疾病。如不采取有效措施,到2050 年,每年因此死亡人数将突破300 万。
   
烟草危害之所以如此深重,在很大程度上与烟草广告的推波助澜息息相关。早在清末民初,各种以香艳美女画面吸引顾客的香烟广告,就已成为我国商业广告的主力乃至城市的时髦标志,此后相当长的历史时期内,烟草广告在我国一直处于放纵状态。直到上世纪80年代,受世界“反烟运动”影响,控烟行动也在我国蓬勃兴起,并由此催生了一系列限制烟草广告的制度建设。其中一个重要标志是,1995年施行的广告法对烟草广告作出了特别规制,禁止利用广播、电影、电视、报纸、期刊发布烟草广告,禁止在各类等候室、影剧院、会议厅堂、体育比赛场馆等公共场所设置烟草广告。另一个重大进展是,200311月,我国签署了世界卫生组织的《烟草控制框架公约》,并 于20061月在我国正式生效,其中就包括对烟草广告的明确要求。自此,控烟行动进一步转向了政府责任和国际义务。
   
然而在这一历史进程中,烟草行业基于自身利益,始终在竭力阻止烟草广告阵地的萎缩。另一方面,当时的广告法仅仅在五类大众媒体和四类公共场所禁止直接烟草广告,也给烟草广告留下了巨大空间。广告法施行20年来,各种烟草广告攻势不断,且手法频频翻新。
   
先看户外烟草广告。1995年广告法施行后,由于未对此加以禁止,大批烟草广告开始由传媒转向户外,几近泛滥之势。到了2008年后,尽管有关部门下令停止发布新的户外烟草广告,但在各城市的闹市街头、高速公路旁,依然不乏“爱我中华”“自在娇子”“双喜临门”“和谐云烟”之类的巨大广告牌。更典型的一例是,有一次,世界卫生组织的控烟官员从北京前往天津,先是在机场看到“中国娇子”冠名的行李推车,汽车驶上高速公路后,又看到了巨幅“爱我中华”烟草广告,这令陪同的中国控烟专家们尴尬不已。
在大众媒体上,尽管明目张胆的直接烟草广告因广告法的限制已有所遏制,但各种变相烟草广告却层出不穷。冠名电视台栏目、报刊版面,以新闻报道形式宣传烟草企业形象,发表打假声明借机兜售烟草制品,甚至以公益广告之名行推广烟草品牌之实,其手法不一而足。
   
以凤凰卫视为例,一度,其知名电视栏目几乎都被“芙蓉王”“大红鹰”“红河”等烟草品牌冠名,以致被戏称为“香烟台”。2013年,一项针对中央电视台15个频道、北京电视台11个频道和6家地方卫视32个频道的监测也表明,短短一周内,各类直接或变相烟草广告反复出现了117次,而央视播出的两条红塔烟草品牌延伸广告就反复出现了97次。
   
为了规避法律,许多知名烟草企业通过注册与其商号或品牌同名的文化公司、贸易公司等,然后打着企业文化的幌子,大肆推出各种变相烟草广告。从“利群”的“永远利于群众”,到“红塔山”的“山高人为峰”;从“白沙”的“鹤舞白沙,我心飞翔”,到“黄山”的“一品黄山,天高云淡”……看似没有提到一个“烟”字,却是人人心知肚明的“擦边球”。
而这种“挂羊头卖狗肉”的变身术,也的确造成了监管困境。典型的一例是,2014年年初,北京西站南广场入口的三面墙上高挂出“山高人为峰”巨幅广告牌,虽然没有出现“香烟”的文字和形象,却标明了“云南红塔集团投资开发”等字样。有控烟公益组织向执法部门投诉,得到的回复却是,该广告并非烟草广告,而是企业形象广告,因而不在处罚之列。
烟草广告更高明的变种是,打着“社会责任”的旗号,投资各种“公益赞助”“慈善捐赠”,进而将烟草品牌植入各种大型活动、影视作品、公共建筑、路桥设施等等。
以烟草企业重点攻占的体育赛事等大型活动为例,20017月,北京申奥刚成功,湖南中烟公司的“北京赢了,那一刻我的心飞了起来”立即响彻全国荧屏。2003年,该公司的“鹤舞城运,我心飞翔”标语又现身全国城市运动会,次年还将中国“飞人”刘翔揽为“企业文化”代言人。同在2003年,F1大奖赛因欧盟禁烟而转至上海举办,万宝路的广告也随之移师而来。此后,上海世博会、广州亚运会等活动,都曾成为烟草企业赞助的目标,只是因控烟人士的抗议才未能得逞。 但诸如“红塔山登山协会”之类的广告,依然堂而皇之地频频现身。
   
捐资助学,是烟草企业洗白变相烟草宣传的又一重要手法。在浙江,以“利群”香烟冠名的阳光助学活动经营多年。在长沙,“芙蓉王”的“芙蓉学子”助学项目频繁露面。从中烟帝豪希望小学,到青海烟草希望小学,从红云集团菜园希望小学,到中南海希望小学……诸如此类带着“烟味”的希望小学比比皆是。据不完全统计,到2014年,全国以烟草或烟草品牌冠名的“希望小学”或“希望学校”已超过百所。其中最恶劣的一个例子是,四川烟草希望学校的校训竟然是:“立志奉献社会,烟草助你成才。”
   
值得注意的是,1995年施行的广告法,仅仅禁止在传统媒体上刊播烟草广告。而随着互联网、新媒体和移动通讯的兴起和普及,烟草企业的广告及促销活动开始重点投向这些新媒介,网络成了烟草广告的泛滥之地和隐身天堂。而法律的缺失,却直接导致了监管盲区。
   
许多烟草企业的网站上,都在公然发布烟草广告,几乎对每款烟的价格、品质都有详尽推介,甚至以煽情的美文宣传品吸体验。与此同时,烟草企业的微博账户、微信公号还会定期向消费者发送烟草广告或促销信息。典型的一例是,2014年春节前,广东中烟公司下属的一家文化公司开展抽取50张免费机票活动,条件是网民必须转发该活动微博方能参与,该活动吸引了7000多名网民,带有浓厚“烟味”的微博也被转发了1万多次。
   
通过各种渠道、借助各种形式,烟草广告攻城掠地,几乎架空了广告法的限制措施。2010年的调查就显示,在一个月内,我国有近五分之一、2.2亿成年人在媒体或公共场所目睹了烟草广告、促销和赞助。
   
尤其令人担忧是烟草广告对心智未开的青少年的影响,大量烟草广告刻意描绘“潇洒”“耍酷”的个性,极易引诱青少年以身相试,直至悄然成瘾、欲罢不能。2014年的一项调查就显示,我国13岁至15岁的学生中,48.5% 1个月内看到烟草广告,2% 收到过烟草公司的免费烟草制品,许多学生表示将来会吸烟。而此前的2013年,一项针对中国等6个国家5岁至6岁儿童的调查则显示,86%的中国儿童能够识别一种以上烟草制品商标,22%表示长大后会吸烟,均高居六国之首。
更加危险的现实是,中国疾病预防控制中心2014年的一项调查显示,我国940万初中生尝试过烟草制品,其中三分之一已成为吸烟者,初中生的吸烟率为6.4%。北京大学有关机构的一项调查则显示,全国学生始吸平均年龄为10.7岁,吸烟行为多在初高中就发生,且有向更低年龄发展的趋势。


“公益”和“利益”的攻防战

多年来,烟草广告限而不止、变相泛滥,以及由此暴露的立法缺陷,一直令控烟力量如鲠在喉。而广告法修订的启动,则被视为彻底阻断烟草广告的历史契机。
    2014
2月,随着国务院法制办向社会公布广告法修订草案(征求意见稿),各方控烟力量立刻行动起来。该年314日,在中国控烟协会主办的一次研讨会上,68名专家联名上书国务院法制办。69日,41名公共卫生界学者再次联名致信全国人大常委会法工委。其诉求均是明确要求广告法修订时,全面禁止任何形式的烟草广告、赞助及促销。
控烟力量频频出击之时,烟草行业并未束手就擒。事实上,围绕着烟草广告的存废,始终存在着两种势力的较量。一方是力图保护国民健康的卫生部门、疾控中心、公共卫生领域专家及控烟公益组织;另一方是拼命守住行业利税的烟草专卖主管部门、烟草企业及相关利益集团。多年来,高擎“公益”大旗的控烟派和手持“利益”宝杖的反控烟派立场相搏、攻防不断。而随着广告法修订的到来,一场立法博弈的前哨战更是不可避免地打响。
    2014
4月,中国控烟协会的研讨会余音未消之际,中国烟草学会也就广告法修订召开了研讨会,而出席此次研讨会的一些专家乃至司法官员,毫无悬念地一致力挺烟草广告不宜全面禁止。另有知情人士透露,自2013年下半年广告法修订工作提速后,国家烟草专卖局法制科就频繁派员到各参与立法的部委进行游说,竭力减少修法可能带来的不利影响。
    2014
825日,广告法修订草案正式提交全国人大常委会初审。令控烟派倍感失望的是,一审稿虽然明确禁止了户外烟草广告,并大幅扩大了禁止烟草广告的媒介和场所,但依然采用了列举方式,而无法囊括所有场所。控烟派全面禁止烟草广告的主张,由此遭受重大挫败。
   
这一修法方案,不仅遭到许多参与立法审议的全国人大常委会委员的激烈批评,也引发了控烟力量的又一波行动。2014827日,广告法修法草案提交初审仅仅三天后,中国控烟协会再次致函立法机关,其中还附上了包括钟南山在内的132名著名医学专家和社会知名人士联署的呼吁书。911日,中国疾控中心又专门召开媒体通气会,旗帜鲜明地表明立场。控烟派认为,修法草案一审稿为烟草广告留下了大量模糊地带,且没有对烟草赞助、促销等作出明确定义和限制,因而难以从根本上阻止烟草广告的入侵,并呼吁决不应给烟草广告留下任何后门。
   
面对控烟力量的又一轮攻势,反控烟一方提出:烟草企业和制品是合法企业和商品,应当允许适当宣传,全面禁止烟草广告将损害烟草企业经营权,影响消费者辨识合法烟草制品,并可能加剧烟草制品非法贸易。此外,目前烟草行业有300多万烟农、60多万烟草从业者、540多万零售商,全面禁止烟草广告将对烟草行业生计产生不利影响。
   
但在控烟派看来,烟草行业真正在乎的或许并非是烟农的生计,而是难以启齿的巨大利润。事实上,烟草业在我国财税结构中一直扮演着“现金奶牛”的重要角色,对中央税收的贡献超过8%,在烟草企业集中的云南、湖南、贵州等地,烟草利税更是地方政府的聚宝盆。无论是对于烟草行业还是政府部门,都是一块难以割舍的利益大蛋糕。
   
控烟派因此强调,控烟涉及全社会的公共利益,行业利益和财税收入不能凌驾公民的健康权之上。如果只迷恋烟草行业所带来的巨额利税,却无视国家和人民因此支付的经济和健康代价,必将因小失大。控烟必须打破“财税依赖”的怪圈,对于因全面禁止烟草广告对财政收入和行业生存的影响,可通过提高烟草税费、对烟草生计予以替代等方式解决。
控烟派的又一个重要论据是,世界卫生组织的《烟草控制框架公约》2006年已在我国生效,按照公约要求,条约生效后5年内,缔约国应“全面禁止”所有烟草广告、促销和赞助。但到期满后的2011年,我国并未能完成这一任务。理应在此次修订广告法时,将国际公约转化为国内法,兑现国际承诺。
   
可以佐证的是,2008年,世卫组织召开《烟草控制框架公约》的例行国际控烟大会时,因代表中国发言的国家烟草专卖局官员发言时不认同在烟盒上标示“烂肺”等警示标志,我国被授予“脏烟灰缸”奖,“颁奖词”是“宁要漂亮烟盒,不要公民健康”;2012年,公约秘书处对各履约国进行评估时,我国禁止烟草广告的单项得分竟然是令人十分尴尬的“零分”;2013年,世卫组织针对14个发展中国家的控烟履约绩效排名中,我国依然仅排在第13位。
   
国际经验同时表明,只有全部禁止烟草广告、促销和赞助,才能显著减少烟草制品的使用,如部分禁止,往往无效或基本无效。一项针对102个国家和地区的调查就显示,实施全面烟草广告禁令的国家,其烟草消费量降低近9%,而部分禁止烟草广告的国家,消费量仅降低1%。而我国就位居这“1%”之列。
   
不过,被控烟派奉为利器的《烟草控制框架公约》中“全面禁止”的义务表述,在其对手那里却有着不同的理解。烟草系统认为,公约的中文版表述是“广泛禁止”,不能简单等同于“全面禁止”,这是加入公约时艰苦谈判的结果,表明我国仅需承担限制烟草广告的义务,而非彻底禁止。
   
在立法机关召开的座谈会上,烟草系统对“广泛禁止”的解释,得到了一些部门支持。这似乎预示了烟草广告的存废结局依然模糊不清,也为新一轮博弈埋下了伏笔。


“决战在终端”

20141222日,广告法修法草案提交全国人大常委会二审。与一审稿相比,二审稿对烟草广告作了更为严格的限制,甚至覆盖到了烟草企业发布启事等容易滋生变相烟草广告的领域。极为罕见的是,全国人大法律委员会在陈述修法情况时,还对相关条款作出了总结性界定:“除了在烟草制品专卖点的店堂室内可以采取张贴、陈列等形式发布经国务院工商行政管理部门批准的烟草广告,以及烟草制品生产者向烟草制品销售者内部发送的经国务院工商行政管理部门批准的烟草制品广告外,其他任何形式的烟草广告均被禁止。”
   
尽管修法草案二审稿似乎已将烟草广告的空间压缩到最小范围,但给烟草专卖点开口子的思路,依然在审议过程中引发激烈的反对之声。全国人大常委会委员冯长根甚至直言:“我当人大代表三届十几年,总是看到国家行政部门对人大代表反复呼吁的全面禁烟立法无动于衷,这个现象叹为观止。多少人提出意见,就是不下全面禁烟决心,这在政治生活中很少见。”
   
各方控烟力量也再度出击,修法草案二审后,中国政法大学卫生法研究中心、中国控烟协会、新探健康发展研究中心等公益组织、高校机构纷纷以召开研讨会、上书立法机关等方式,为阻止烟草广告展开新一轮博弈。在2015年的全国两会上,烟草广告也成为热议焦点,多位代表委员呼吁不能给烟草专卖店的烟草广告“开闸放水”。
   
烟草销售的覆盖面究竟有多大?据2012年年底的统计,全国持证卷烟零售户为542.38万户,无证户为14.22万户。平均下来,约每250人就有1个卷烟零售点。而在北京等城市,每隔25米至80米,便有1家烟草销售店。
控烟派指出,如果允许五百多万个烟草销售点发布烟草广告,在其他场合被束缚的烟草广告势必源源涌向这一缺口,最终导致烟草广告退出大众传媒、却占领销售终端的局面。广告法试图严格限制烟草广告的堤坝,也将被烟草销售点的烟草广告洪流冲垮。
   
这样的担忧并非多余,现实生活中,从烟草专卖店,到遍布超市、商场、便利店、报刊亭等等的烟草柜台,充斥着各种橱窗陈列、店内展示、灯箱广告、品牌海报、宣传折页等,在“店面亮起来,陈列美起来”的幻景中,烟草促销几乎做到了极致。云南的一项调查就显示,77.6%的烟草专卖店张贴了烟草促销海报,62%在门楣上使用了卷烟品牌名称,30%使用霓虹灯箱做卷烟品牌广告。
   
这种局面的出现,事实上与烟草行业的刻意布局有关。近年来,在控烟力量的强力阻击下,烟草行业有所退缩,转而提出“决战在终端,决胜在终端”的博弈策略,将广告、营销重心转向烟草专卖点等销售终端。从2005年起,烟草行业就开始发力终端推广,2010年更是全面启动终端建设工程,大力培训烟草专卖点的营销技术。在控烟派看来,广告法修法草案二审稿对烟草制品专卖点网开一面,恰恰是迎合了烟草行业“决战在终端”的广告战略。
   
更令控烟派担忧的是,销售终端的烟草广告如果不加禁止,对青少年将是一场巨大的灾难。针对昆明市主城区的调查就显示,88%的学校方圆100米范围内有烟店分布,56%的学校甚至在方圆50米范围内有烟店。中国疾控中心对三个城市的调查则显示,烟店已成为青少年认识烟草的最主要场所,71.4%的青少年曾在烟店见过烟草广告和促销,其比例远远高于其他渠道。另有调查显示,一些邻近中小学的烟草销售点,甚至可以将香烟拆包分卖,明显是针对零花钱有限的学生群体,试图培养下一代烟民。
   
世界卫生组织的研究结果则显示,全球约三分之一的年轻人是在烟草广告、促销和赞助宣传的影响下开始吸烟的,“所以,禁止各种形式的烟草广告、促销和赞助宣传是唯一的办法”。
   
博弈至此,烟草广告的禁限之争已进入终极之战,对于控烟力量和烟草行业而言都可谓“决战在终端”。只不过烟草行业试图守住烟草专卖点这一最后的广告阵地。而控烟力量则期望通过广告法修订彻底禁绝烟草广告,一劳永逸地解决问题。
   
双方博弈相持不下之际,有观点提出,在烟草专卖店和销售渠道进行的烟草制品介绍,不属于向社会公众发布烟草广告,在法律中可以不作规定。这一避开争执焦点的看法,在很大程度上加速了僵持已久的修法进程。
    2015
4月提交审议的广告法修订草案三审稿,对禁止烟草广告的公共场所等不再采取列举的方式,经最后完善后,最终出台的新广告法明确规定:“禁止在大众传播媒介或者公共场所、公共交通工具、户外发布烟草广告。禁止向未成年人发送任何形式的烟草广告。”新广告法同时规定:“禁止利用其他商品或者服务的广告、公益广告,宣传烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容;烟草制品生产者或者销售者发布的迁址、更名、招聘等启事中,不得含有烟草制品名称、商标、包装、装潢以及类似内容。”
   
至此,此次广告法修订过程中的烟草广告禁限博弈终于有了结局,从一审到三审,“公共利益”在与“行业利益”的对决中步步推进,终于基本取得了胜利,我国控烟法制建设由此实现了重大进步。
   
不过,尽管新广告法对变相烟草广告作出了相当限制,但依然没有明确禁止烟草促销、赞助等。尤其是,对于“烟草专卖点”是否禁止烟草广告这一焦点问题,新广告法实际上采取了回避态度,但无法绕开的是,如果认为烟草销售终端发布的只是“产品说明”,究竟如何判断它与烟草广告的区别?又如何落实新广告法禁止在公共场所发布烟草广告的禁令?
   
所有这些悬而未决的问题,无疑将造成“执法难”的困境。正是从这个意义而言,烟草广告的禁限之争和存废博弈,或许还远远没有结束。

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