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【学习探究】新广告法能否治乱(一):量身划定广告“红线”
[发布时间:2016-02-23 00:00:00] [阅读次数:434次] [来源:广告科] [作者:]

19793月,当中央电视台第一则商业广告——“瑞士雷达表”跳入国人惊愕的眼睛,中国社会激起了一池波澜。自此,曾在计划经济年代销声匿迹数十年的广告,勃发成势不可当的浪潮,无孔不入地渗入了国人生活的方方面面。据2013年的统计,我国广告业年经营额已突破5000亿元,成为仅次于美国的世界第二大“广告大国”。
   
改革开放元年恢复和崛起的广告业,具有强烈的象征意义。一方面,它搭起了联结生产者和消费者的桥梁,成为日后走向市场经济时代的重要标志;另一方面,如影随形的无序、虚假等广告乱象,又成为暴露道德、诚信危机的典型窗口。
    1995
年开始实施的首部广告法,正是试图治理广告乱象的产物。但是广告业的风云变幻,尤其是互联网等新媒介的兴起,却使当年的法制设计日益陷入难以应对的困境。不仅虚假广告等老顽症未能根治,垃圾广告、网络广告、明星代言等新难题又层出不穷,广告法的修法已势在必行。
    2014
8月,广告法修订草案提交立法机关初审。从一审到三审,诸多热点问题成为舆论焦点,相关立法博弈此起彼伏。2015424日,十二届全国人大常委会第十四次会议表决通过广告法修订案,施行二十年的广告法终于完成首次大修。
广告法的重生,能真正治理广告乱象吗?
医药广告的生命“陷阱”
   
若论违法、虚假广告的重灾区,首当其冲的当属药品、医疗、医疗器械等医药广告。
从“有效率达100%”的神药, 到从头痛治到脚痛的“均有奇效”,从使你重返新生的“改换人体机能”,到让你当上经理的“脑部结构大改变”,直到你敢不买我的药,那就准备“每两分钟死一个”……铺天盖地的虚假药品广告,几乎用尽了所有超越正常想象力的华丽或恐吓词藻。“1盒见效”式的夸大疗效、“包治百病”式的迷魂断言、“无副作用”式的安全“承诺”、“最新专利”式的奖项编造等等,成了虚假药品广告的标配。
   
最近的一起典型案例是,2014年秋季起,一则名为“御医风痛方”的药品广告在一些地方电视台频密播出,该广告声称,其药方来自能够“隔空诊脉”的古代宫廷神医,能够“让骨关节‘张嘴’吃药”。每天仅需花3块钱,就可包治百病。配合这些天花乱坠的广告词,电视画面上一名患有严重骨关节病、无法下蹲的“患者”,服药后竟然马上下蹲自如了。该广告播出后,大批老年人踊跃购买,病情却未见丝毫好转。事实上,这种售价高达上千元的所谓“御用神药”,只是几块钱的保健品“改装”而成。而假药制造者的暴利,则从打广告前的每月一二十万元,暴涨至每月两百多万元。
与药品广告相比,医疗广告的乱象更加触目惊心。随着医疗机构改制转型的推进,涌现了大批民营医院,激烈的市场竞争中,“广告战”愈演愈烈。有统计表明,目前医疗广告已在各类广告中占据“半壁江山”。相对于其他广告,医疗行业的信息严重不对称,加上不具医学知识的患者求医心切,“趁你病,夺你财”的虚假医疗广告因此大行其道。
   
早在2004年就有媒体曝光,北京一些医院在外地大打广告,以“金字招牌”招揽患者,北京新兴医院号称是国内专治不孕不育症的“超级航母”,乾坤医院自诩能“治愈癌症”,中都中医院夸口能让“狼疮患者绝处逢生”,北京中医疑难病研究中心吹嘘能攻克“癫痫病和牛皮癣”,世纪康乐医院标榜能治愈“牛皮癣和白癜风”……事实上,这些所谓的神奇医院大多是多数北京人闻所未闻的三流社区医院,受诱骗前往就诊的外地患者,无一例外地掉进高价买药的陷阱。 
   
尽管曝光不断,但医疗广告的虚假之风却愈刮愈烈。“国际最顶尖诊疗技术” “一次根除决不复发” “唯一国家级肾病研究院” “八代祖传秘方” “癌症的克星”……诸如此类的胡吹海夸充斥着医疗广告。越是大医院都无力治疗的疑难杂症,小医院越敢大包大揽。以致有业内人士感叹,以前多为游医、个体诊所在街头、厕所乱贴性病之类的小广告,现在虚假医疗广告已大举攻占电视等媒体,“电线杆医院” “厕所医院”转移到了“电视医院”。
   
“患者”煽情、“专家”推荐、明星代言、“机构”认证,是虚假医药广告骗取信任的惯用伎俩。已经“治愈”的“患者”感激涕零地现身说法,“医学权威”以职业道德出面担保推荐。而事实上,这些“患者” “专家”多为花钱雇佣的托儿,其中不少是影视公司的二三流演员。
   
网上热传的一则帖子揭露,一些所谓的“医学专家”,同一张脸却在不同电视广告中以不同名字现身忽悠。最为典型的例证是,在一个糖尿病药品广告中出场的医学专家“孙仕友”,在另一个广告中却成了“中国男性健康研究中心主任吕青教授”,先后跨界中西医6个领域,客串多个“教授”“主任”头衔,堪称“变脸狂人”。而在电视剧《家有儿女》中扮演慈爱姥姥的演员孙桂田,在多个医药广告中先后自称患了牙周炎、风湿骨病、肺气肿、全身麻木、肝病、肾病、心脏病等重症,几乎生活不能自理,更是被人们讥为“病入膏肓”。
   
更为极端的是冒用专家、名人旗号的山寨型虚假医药广告。在“糖疗法治疗糖尿病”广告中现身推荐的“北京协和医院教授周华康”,其实是找演员扮演;在“七叶神安滴丸”广告中,已经去世多年的中国科学院院士裘法祖居然“复活”;2013年全国两会期间,中科院院士、著名医学专家钟南山用一天时间搜索了88份报纸,竟在36条涉嫌违法的医药广告中发现了自己的照片,而这种“被代言”的遭遇,已经持续多年。
   
虚假医药广告究竟泛滥到何种程度?据国家工商总局统计,2013年,全国共查处虚假广告案件3.15万件,其中药品、食品和医疗服务名列前三位,共占案件总数的三分之一,实乃最大的虚假广告祸患。
   
而从微观层面看,情形更为严重。一些地区的抽样调查显示,虚假医药广告违法率已高达70%以上。即便是监管相对严格的首都北京,2002年对38家重点媒体的监测也显示,医疗广告的违法率竟然高达100%
   
与其他广告相比,虚假医药广告不仅骗财,而且践踏了人们善待生命的梦想。真假难辨、狂轰滥炸的医药广告,催生了“宁信广告不信医院” “宁听明星不听医生”的大众心态,患者自作主张乱吃药、滥用药极为普遍,受广告蛊惑要求医生指名开药的现象亦屡见不鲜。以致有国际医学界人士惊叹:难道中国人都是按广告吃药?
   
近期的一项民意调查显示,受访者中,23.8%看了虚假医药广告后曾去买药问诊,25.9%曾经上过虚假医药广告的当,40.6%为此花了不少冤枉钱。另据统计,因受虚假医药广告的误导,我国每年约有250万人吃错药。
   
一位肿瘤医学专家痛心地谈到,在临床上经常碰到受广告药误导的病人,患了乳腺癌之类的可以医治的癌症后,不及时去医院就医,却按广告买药“自救”,结果越吃肿瘤越大,拖到晚期再来就医,往往已经无法救治。
   
一位全国政协委员也曾气愤地披露,有一种号称98%治愈率的药,他吃了几个周期也未见效,打电话向药厂查询,对方的回答居然是:“你就属于那倒霉的2%!”
   
多年来,公众最为痛恨、已成社会公害的虚假医药广告,一直是执法部门的重点打击对象。但在短暂收敛之后,虚假医药广告却如韭菜一般难以割绝,且有愈加蔓延之势。究其根源,除了利益驱动等因素外,立法欠缺是一大原因。1995年实施的广告法,针对药品、医疗器械的广告准则过于单薄,而医疗广告准则更是空白。
   
正因此,修订后的广告法重新划定了医药广告的“红线”,明确规定,医疗、药品、医疗器械广告不得含有表示功效、安全性的断言或者保证;不得说明治愈率或者有效率;不得与其他药品、医疗器械的功效和安全性或者其他医疗机构比较,等等。同时规定,除以上三类医药广告外,“禁止其他任何广告涉及疾病治疗功能,并不得使用医疗用语或者易使推销的商品与药品、医疗器械相混淆的用语。”
   
尤其是,修订前的广告法已经对医药广告代言行为作出一定限制,规定药品、医疗器械广告不得利用医药科研单位、学术机构或者专家、医生、患者的名义和形象作证明。新广告法则进一步明确,医疗、药品、医疗器械广告不得利用广告代言人作推荐、证明。这意味着,医药广告的任何代言行为都在禁止之列。原因就在于,医药直接关系到生命健康和安全,且功效因人而异,代言人即便真实体验到了“有效”,也未必对其他人管用,仍然可能误导大众,因而相对于其他广告,对医药广告必须设置最为严格的代言“红线”。
   
针对近年来为害最烈的违法、虚假医疗广告,新广告法设计了特别罚则,明确规定,对于有违法广告行为且情节严重的医疗机构,“卫生行政部门可以吊销诊疗科目或者吊销医疗机构执业许可证”。这一釜底抽薪之举,意味着那些靠虚假广告谋财害命的医疗机构,将难逃淘汰出局的下场。

广告吹起来的保健食品

保健食品广告,是违法、虚假广告的又一重灾区。我国保健食品产业勃兴于上世纪90年代,至今已发展至年销售2600亿元的产业规模。然而起步之初,不实、浮夸广告就一哄而起。二十多年来,先后出现了3000多个保健品品牌,许多借助广告攻势名噪一时的“著名”品牌都因被揭穿虚假面目,已经销声匿迹。
   
然而违法保健食品广告不仅没有绝迹,反而更呈虚假之势。其突出特征是任意夸大保健功能,故意模糊与药品的界限,本来对身体仅有一点调节辅助作用,却被渲染成了无所不能的“神药”。近年来,保健食品广告吹嘘能够根治高血压、糖尿病甚至癌症的屡见不鲜,郭德纲代言“藏秘排油茶”、林志颖代言爱碧丽胶原蛋白饮品等诸多风波,更是让一众为虚假保健食品广告摇旗呐喊的明星成为众矢之的。
   
针对不同群体,保健食品广告的忽悠术可谓各有千秋。比如:对孩子要吓唬说“不吃某某,长大就会如何如何”;对老人要威胁“每天都在流失某某,所以必须补充某某”;青春少女最害怕的要数“如果不吃某某,就会提前衰老,红颜憔悴”;而成年男人最心惊肉跳的莫过于“人到中年,力不从心,妻子不满,家庭危机”,所以必须“服用某某,再展雄风”……多年来,在保健食品广告的鼓噪下,一步步扭曲出了全民必须补脑、补钙、补肾、补锌的“国人形象”。
暴利,催动了保健食品的市场“繁荣”,而其推手,正是铺天盖地的虚假广告。广告界公认的说法是:“保健食品是广告吹起来的”,谁敢投广告、敢吹牛,谁的产品就走红。其中的一个典型是,几年前以“快给你的肠子洗洗澡吧”“6小时见效,45天成就魔鬼身材”等广告语频密现身的碧生源常润茶,其功能仅为改善便秘,却在广告中吹嘘成能快速解决便秘、口臭、色斑、痤疮、皱纹增多、失眠健忘等多种问题。尽管碧生源上市前的三年间已因夸大功效等问题被处罚23次,却丝毫不能阻挡它以广告费砸出知名度的决心。仅在2010年上半年,碧生源就投入了1.17多亿元广告费,占总营业额的31.8%。虚假广告的狂轰滥炸,让碧生源在2011年创造了销量13.7亿袋的奇迹,相当于给每个中国人的肠子“洗了一次澡”。但调查显示,每包碧生源原料成本仅为3分钱,其关键成分竟是泻药!
   
巨额的广告成本如何消化?除了转嫁到消费者头上,假冒伪劣成了许多保健食品赚取暴利的捷径。上世纪90年代,江苏一个县就冒出了近百家以“中华鳖”为原料的保健食品厂家,辽宁“马家军”代言“中华鳖精”的广告至今令人记忆犹新。但事实是,有厂家竟然用1公斤鳖造出了11万瓶鳖精产品,并高价流入市场。而在最近的2014年,又曝出了惊人黑幕,广告声称“让糖尿病患者多活三十年”的两款保健食品“金杞胶囊”“玉黄丸”,已在全国行销6年、产值近10亿元。每盒售价高达398元,但真正成本仅有30元,而且竟然是用猪饲料搅拌药粉制成。
   
保健食品广告虚假到何种程度?最近的统计数据是,2014年,全国各省级食品药品监管部门通报并移送工商部门查处的保健食品违法广告多达48481条次。而此前,国家食品药品监管总局对2012年年初至20133月全国118个省级电视频道、171个地市级电视频道和101份报刊的监测也表明,虚假违法的保健食品广告竟达90%以上,其中39%系宣称具有治疗作用的严重违法。
   
保健食品广告的失控乱象,一大根源是立法缺失。1995年实施的广告法并未触及保健食品广告,直到2005年,监管部门才制定了《保健食品广告审查暂行规定》。由于立法层次较低、内容过于简单、法律责任太弱,该部门规章的规范作用非常有限,未能有效控制保健食品广告屡闯禁区的现象,甚至出现了“越治越多”的趋势。
   
正因此,明确划定保健食品广告的“红线”,是此次广告法修订不可回避的任务。为此,新广告法针对保健食品的特点,增设了相关广告准则,明确规定其不得涉及疾病预防、治疗功能,不得声称或者暗示广告商品为保障健康所必需,不得与药品、其他保健食品进行比较,等等,并禁止代言行为,要求其显著标明“本品不能代替药物”。与此同时,新广告法还强化了相关法律责任。明确规定,违法发布保健食品广告情节严重的,除罚款外,还可以吊销营业执照,并撤销广告审查批准文件,一年内不受理其广告审查申请。
   
将保健食品广告准则上升至法律层面,加重违法责任砝码,新广告法的这些立法努力,奠定的正是治理保健食品广告乱象的制度基础。


对症下药的新“红线”
   
此次广告法修订的一个重要目标,是对关乎公众利益的重点商品和服务领域,分门别类补充、完善相应的广告准则,除了医药、保健食品、农药等传统的虚假广告“重灾区”外,另一个重要方向是针对近年来违法、虚假广告突出的新领域,划定“红线”,增设“禁区”。其中最引人注目的,是填补了教育培训、招商理财、房地产三大类广告的准则空白。
以教育培训领域为例,早在2009年,该市场的潜在规模就已达3000亿元,无限商机令各种教育培训机构多如牛毛,面对激烈的竞争,“考证包过” “学历速成” “保证就业”等注水宣传成了教育培训广告的普遍范式,有的甚至吹嘘“八天改变孩子一生”“一天背500单词”。但事实却是,信誓旦旦声称“年年有学生考入名牌大学”的“高复航母”,多年来真正考入名校的寥寥无几。而一些号称 “特级教师团队授课” “一线名师参与命题”的教育培训学校,其教师甚至连执教资格都不具备。
    2015
3月遭上海市工商局查处的“学尔森教育”,就是最近的一起典型案例。“学尔森教育”广告宣称,自己是“全国最大最专业的职业教育培训院校”,“全国学生68367名获取中专、大专、本科文凭”,“332370名学尔森全国学员通过一级建造师考试,通过率全国第一”,“在中国,每1万名建造师有6109名出自学尔森学院”……而这些令人怦然心动的广告词,均为杜撰。
   
再看招商理财类广告,更是呈现一片“黄金遍地”的景象。招商加盟项目激荡着“两人开店赢百万” “投资千元赚奔驰” “一夜暴富不是梦” “让您成为第二个李嘉诚”之类的煽情,而满怀梦想的创业者,最终往往踏入血本无归的陷阱。金融理财产品充斥着“稳赚不赔” “高额收益” “安全无忧”之类的承诺,而受到盅惑的大批投资者,最终却发现只是空头支票。
   
有调查显示,目前招商公司高度集中于北京、武汉等几个城市,其中不少既无工厂、也不开店,而是以圈钱骗局为生的“皮包公司”,其共同手法是发动猛烈的广告攻势,冒充“国际企业集团”“国外某某品牌驻中国总代理”等招牌,炒作“新行业”“零风险”“低门槛”“高利润”等概念,诱惑人们上当受骗。
   
而在金融理财市场,尽管不允许任何理财产品承诺回报,但在广告中公然攀比收益率、变相吸储的违规现象可谓司空见惯,有的甚至以“傍银行”的手法骗取投资者信任。上海市工商局近期查处的一起典型案例是,“尔业投资”广告讲述了一对夫妇投资50万元购买投储宝的故事,年化利率高达12%,并声称中国工商银行、中国银行、中国建设银行等知名银行都是其“合作银行”,实际上所谓的投资案例、收益率、合作伙伴等等,全系子虚乌有。
   
在房地产市场,虚假广告更是大行其道。有调查显示,目前90%以上的商品房是通过广告进行促销,其中绝大部分都有不同程度的违法、虚假宣传。广告中的“价格大优惠” “面积大赠送”,现实中却是连购房合同确定的面积也偷偷“缩水”;广告中的“最具投资价值”“保证升值空间”,现实中却是地处荒郊、五证不全的野楼盘;广告中的“绝版亲水社区”,现实中却是盖楼取土时挖出的一个小水坑;广告中的“顶级都市花园”,现实中却是交房前匆匆栽上的几棵小树苗;广告中的“坐拥中央商务区”,现实中却是独孤求败的信用社;广告中的“引入优质医疗资源”,现实中却是个体小诊所;广告中的“浓郁人文学术氛围,名校进驻,让你的孩子赢在起跑线上”,现实中却是挨着村级小学;广告中的“十分钟车程抵达中心城区”,现实中却需要以时速200公里狂飙,并且一路上还不能遇上红灯……
   
仅在江苏一地,2014年开展的房地产市场秩序专项整治行动,就查处了930起虚假违法房地产广告案件,其乱象由此可见一斑。与其他商品相比,房产堪称多数国人最大的个人资产,购房时往往倾尽所有、身背债务,一旦上当受骗,就是致命打击。这就可以理解,在网民评选的中国虚假广告“坑爹”指数排行榜中,房地产广告高居榜首。而各地受骗购房者的维权诉讼频发不止,亦生动折射了虚假房地产广告的危害之烈。
   
追溯起来,1995年广告法实施时,教育培训、招商理财、房地产三大市场的规模有限,有的还是刚刚起步甚至未露端倪,虚假宣传等问题也不突出,因而在广告法中并未对这三类广告设计特别的广告准则。时至今日,这三类广告日趋严重的违法、虚假之势,已到了必须修法治理的紧迫程度。为此,新广告法对症下药,量身划定了不同“红线”。比如对于教育培训广告,明确其不得对升学、通过考试、获得证书、教育培训效果等作出保证性承诺,等等;对于招商类广告,明确其不得对收益等情况作出保证性承诺,不得明示或暗示保本、无风险、保收益,等等;对于房地产广告,明确其不得含有升值或投资回报的承诺,不得以项目到达某一具体参照物的所需时间表示项目位置,不得对规划或建设中的交通、商业、文化教育设施等市政条件作误导宣传,等等。同时,新广告法还对教育培训广告、招商广告的代言行为作出了严格限制。
   
新广告法针对教育培训、招商理财、房地产三大类广告增设的广告准则,切中了违法、虚假广告的重症所在,其进步意义不言而喻。但颇为令人遗憾的是,一些公众反映强烈的广告乱象,仍未进入此次广告法的修法视野。
   
以化妆品广告为例,“特效” “换肤” “100%纯天然” “一周见效”等浮夸宣传不绝如缕,其投诉量一直紧随医药、保健食品等广告之后。多年以来,“海飞丝”“玉兰油”等多个知名化妆品品牌都曾卷入虚假广告风波,而一些广告吹得神乎其神的化妆品甚至掺杂有害有毒物质,引发过敏、毁容等恶果。
   
与化妆品广告相似,美容整形、人工流产、减肥、转基因食品等不仅关涉公众的生命健康,而且也是现实中违法、虚假广告的高发领域,而在广告法中并未针对其不同特点划定的“红线”。正因此,在此次修法过程中,不乏要求增设此类广告准则的呼声,但随着广告法修订的完成,这些修法议题,只能留给了未来。

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